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财经杂志:农村义务教育难解之结

发布时间:2019-04-27 18:58 来源:未知 编辑:admin

  中国农村权利教育投资体系体例正在由“以乡镇为主”向“以县为主”改变,但这个片面的鼎新仍然难解权利教育投入总量不足和布局失衡之结从“以乡镇为主”到“以县为主”鉴于国度财力所限,中国的权利教育不成能

  中国农村权利教育投资体系体例正在由“以乡镇为主”向“以县为主”改变,但这个片面的鼎新仍然难解权利教育投入总量不足和布局失衡之结

  从“以乡镇为主”到“以县为主”

  鉴于国度财力所限,中国的权利教育不成能完全由国度财务统包,因而,将权利教育投入从“以乡镇为主”转向“以县为主”,虽然只是往前走了一小步,但其触及面和影响面却不成小视至多从文件上看,中国的农村权利教育体系体例正在酝酿发生严重的变化。

  2002年5月16日当前,一份以国务院办公厅表面下发的文件《关于完美农村权利教育办理体系体例的通知》起头逐级传布到中国下层。官方媒体以惯常的平稳语气报道了这一动静,社会上对此也没有出格的反映。明显,相对于当今很多时髦话题,农村权利教育尚不足以惹起社会的支流乐趣。

  但熟知中国根本教育情况的人们仍是一会儿能从这份文件中读出分歧凡响之处——不只由于国务院就农村权利教育问题下发特地文件以往并不多见,更在于文件第一次具体而明白地就县乡两级当局在权利教育投入与办理方面的权责作出了细致划定——这意味着中国农村权利教育的财务投入体系体例将切实地发生变化。

  按照《通知》的划定,农村权利教育的间接义务人,将由过去的“以乡镇为主”提拔到“以县为主”,即由县级人民当局担任筹措农村权利教育经费,合理放置利用上级转移领取资金,确保按时足额同一发放教职工工资,统筹放置农村中小学公用经费,组织实施农村中小学危房革新和校舍扶植等等。

  乡镇一级当局的担子相对于以往则有所减轻。通知划定,乡(镇)人民当局只是担任组织适龄儿童少年入学,严酷节制权利教育阶段学生停学;维护学校的治安、平安和一般讲授次序,管理校园周边情况;按相关划定划拨新建、扩建校舍所必需的地盘,等等。在此体系体例下,乡镇一级不再承担对权利教育的财务义务,无需再为教育经费问题疲于奔命,而专注于具体的鞭策普及工作。用官方的表述,其使命只是“支撑农村权利教育成长”。

  县、乡镇的职责明白划定之后,地方、省级的职责相对愈加清晰。地方当局次要是赐与“政策指点”,以及对贫苦地域及教育根本较差的地域予以必然的一般性或专项财务转移领取;省、地级当局的义务也次要是“统筹放置财力”进行转移领取等等。

  鉴于国度财力所限,中国的权利教育不成能完全由国度财务统包,因而,地方决定将权利教育投入从“以乡镇为主”转向“以县为主”,虽然只是往前走了一小步,但其触及面和影响面却不成小视。不管怎样说,县级当局的办理程度与义务认识终究要远高于乡镇当局,其财路也要大大优于乡镇一级。

  现实上,早在2001年5月29日,国务院《关于根本教育鼎新与成长的决定》就正式提出了“实行在国务院带领下,由处所当局担任、分级办理、以县为主”的农村权利教育新体系体例,但这只是一句准绳性的划定,尚缺乏本色性的要乞降步调,在近一年的时间里,中国农村权利教育投入体系体例的调整步履迟迟。

  这种情况惹起了国度带领人的关心。本年4月26日,副总理在国务院办公厅召开的完美农村权利教育办理体系体例电视德律风会议上,再次强调要确保年内所有地域农村权利教育都按照“以县为主”的办理体系体例运转。动静人士估量,地方上层几回再三表显露的强化农村权利教育的决心,也许恰是国务院办公厅5月16日“通知”的布景。

  不合错误称的财权与事权

  据国务院成长研究核心的查询拜访,目前全国权利教育投入中,乡镇承担78%摆布,县财务承担约9%,省地承担约11%,而地方财务只承担2%摆布。处所财务收入太少,而担任的事务太多,不合错误称的财权和事权,是农村权利教育经费欠缺的主要轨制缘由中国农村权利教育“以乡镇为主”的办理体系体例的构成,有着明显的时代踪迹。

  自上世纪50年代开国初年直到80年代,中国的权利教育不断实行国度办学、地方集权、财务单一供给的办理模式。1986年《中华人民共和国权利教育法》的公布和实施,用法令形式正式确定了权利教育的这一新体系体例。该法划定,“实施权利教育所需事业费和根基扶植投资,由国务院和处所各级人民当局担任筹措,予以包管”,同时提出了“处所担任,分级办理”,谁办学谁掏钱的准绳。但其时并未对各级当局的职责作出明白的划定。 1989年,国度对财务体系体例进行鼎新,决定在乡一级成立财务,包罗教师工资在内的十几种收入放在乡财务,这项鼎新更强化了“谁办学谁掏钱”的投资体系体例。1992年发布的《权利教育法实施细则》,进一步把以处所为主承担教育经费的特征加以明白。该细则要求,“处所各级人民当局设置的实施权利教育学校的事业费和根基扶植投资,由处所各级人民当局担任筹措。”“地方和处所财务视具体环境,对经济坚苦地域和少数民族聚居地域实施权利教育赐与恰当补助。”

  因为我国农村权利教育学校次要由乡镇一级当局设置,因而按上述划定,乡镇将承担大部门权利教育经费,而县级以上当局则只承担补助贫苦地域和少数民族地域权利教育经费的义务。恰是在这种环境下,我国农村的权利教育进入了“以乡镇为主”的阶段,乡镇一级当局(包罗村)承担了绝大部门的权利教育投入,包罗处理校舍危房、改善办学前提、提高教师待遇、筹措处理民办教师工资、办理学校财富及鞭策当地学生入学的实施工作等等。

  在1994年分税制鼎新之前,地方财务收入比重较低,而处所财务较为充盈,该当说,那时“以乡镇为主”对于鞭策处所当局加大教育投入,从而推进中国的权利教育,仍是起到了积极感化的。现实上,从20世纪80年代中期权利教育体系体例确定后到1994年以前的一段时间,是中国权利教育突飞大进的期间。

  但此后,地方财务收入逐步上升,处所财务变得亏弱起来。据国度统计局2000年的统计数据,我国现有2109个县级财务、4.6万多个乡镇财务,2000年全国财务收入1.34万亿元,此中地方占51%,省级10%,地市17%,县乡两级共计20%多。

  各级当局间财力款式变了,然而教育的投入体系体例并没有作出响应的调整,导致了财权与事权的不合错误称,加剧了农村根本教育经费严重的矛盾。

  据国务院成长研究核心的查询拜访,中国的权利教育经费78%由乡镇承担,9%摆布由县财务承担,省里承担11%,地方财务承担很少,不足2%。而地方和省级当局的教育事业费大部门用于高档教育,对权利教育只承担补助贫苦地域和少数民族地域的义务。

  这就形成了一个扭曲的现象:地方和省级当局控制了次要财力,但根基脱节了承担权利教育经费的义务;县乡当局财力亏弱,却承担了绝大部门权利教育经费——这种当局间财力与权利教育事权义务的不合错误称,是权利教育出格是农村根本教育经费欠缺的主要轨制缘由。很多研究者将这种不合错误称情况抽象地称之为“小马拉大车”和“大马拉小车”。

  国度教育成长研究核心研究员韩民在供给给记者的一份研究演讲中,对这种情况也提出了攻讦。他认为,中国目前的权利教育财务体系体例,在经费筹措上过于依赖下层村落和农人,这是不合理的。级次较低的当局,其财力规模小,难以无效承担农村根本教育投入的职责;而级次较高的当局,其财力相对雄厚,必需恰当承担农村根本教育投入的职责。

  失衡的教育投入布局

  中国的权利教育经费总量,当局财务预算内拨款所占比重只维持在50%~60%之间,而对于非权利教育的高档教育,当局却承担了70%以上的经费“以乡镇为主”的农村权利教育投入体系体例,在现实中带来了两大问题,一是人们耳熟能详的教育投入总量不足,二是人们并不克不及清晰地认识到的教育投入布局的失衡。

  北京大学教育经济学院副传授王蓉在接管记者采访时暗示,中国教育经费投入不足,财务实力无限是一方面,更主要的是当局的投入布局具有问题。起首是权利教育与非权利教育比例的失衡,其次还有城乡与贫富地域之间权利教育资本分派的失衡。财务能力相对较强的高条理当局往往专注于对高档教育、非权利教育及城市地域教育的投入,轻忽了对于权利教育投入的义务,反而是财务能力亏弱的乡镇一级当局,在竭力支持农村的权利教育。此消彼长之下,教育投入布局严峻失衡,权利教育遭到抑止。

  权利教育属于公共办事,该当次要由当局投入。按照教育部财政司《中国教育经费统计年鉴》数据,在中国权利教育经费总量中,当局财务预算内拨款所占比重维持在50%~60%之间,剩下的40%~50%的经费则通过募捐、集资、摊派、教育费附加和学杂费等形式,由农人、企业和受教育者承担。比拟之下,对于非权利教育的高档教育,当局却承担了70%以上的经费;中国大学生人均国度拨付的经费近9000元,而小学生人均国度拨付的经费只要530元摆布。

  权利教育的投入还具有着较着的城乡差别。教育部的统计数据表白,权利教育阶段城乡预算内生均经费具有较大差距,特别是预算内公用经费,城镇比农村超出跨越一倍摆布,基建经费城镇也大大高于农村。权利教育基建费在城镇由本地人民当局列入根基扶植投资打算,由财务承担,或通过其他渠道筹措,而在农村次要由乡、村担任筹措。但贫苦地域乡、村筹措教育基建经费的次要路子是向农人集资,以致农人承担了新校扶植和危旧房革新、补葺的大部门收入,当局则承担很少,这使本来就经济掉队的农村地域背上了繁重的教育承担,使权利教育面对重重坚苦。

  在根本教育中,农村小学和初中的生均经费都大大低于全国平均程度。如1995年全国通俗小学生均经费265.78元,而农村小学生均经费只要219.31元。昔时全国通俗初中生均经费492.04元,而农村初中生均经费仅为392.59元。到1998年农村小学生均经费305.62元,比全国小学生均经费仍低65.17元。昔时农村初中生均经费478.25元,比全国初中生均经费低132.4元。

  上海市智力开辟研究所对491个国度级贫苦县的查询拜访统计表白,1995年这些县农人人均纯收入为843元,仅相当于全国平均程度的53.42%;同年当局对根本教育的拨款人均45.7元,也仅相当于全国平均程度的一半。

  农业部农村经济研究核心研究员关锐捷以至认为,目前的教育投入,就是“农人出资为城市培育人才,国度拨款现实为外国选拔精英”。

  县级财务难当重担

  20世纪90年代中期以来,中国县级财务赤字面一度高达40%以上,1998年和1999年仍别离高达31.8%和35.5%,县级财务统筹教育资金虽然能够在必然程度上使县内的贫富不同得以均衡,但仍无补于一个县财务的绝对匮乏

  能够说,把权利教育的次要义务由乡镇提到县,恰是在乡级财务坚苦暴显露来后,地方校正各级财务财权与事权关系的行动。可是县一级财务可否支持起中国复杂的权利教育工程呢?这是地方决定“以县为主”后必需面临的一个现实问题。

  国度财务包罗地方财务和处所财务,按照“一级政权、一级财务”的准绳,中国财务系统由五级财务形成,县乡财务同属于下层财务。北大教育学院王蓉副传授在接管记者采访时阐发认为,在对于教育的投入上,处所财务本身缺口就较大,加之近年来公事员又屡次加薪,处所财务承担很重,这给“以县为主”的现实结果蒙上了一层暗影。

  大量材料表白,中国县域经济成长不同很大,反映在县乡财务方面亦是如斯,以至比经济差别还要大。按照国度统计局的统计,1999年中国县级总数2109个,此中亿元县有593个,一般县480个,而财务补助县高达1036个(含国定贫苦县574个)。县域之间无论是财务收入、仍是可安排财力以及人均财力,都具有很大的差距。财力雄厚的县,财务收入可达几个亿以至几十亿,既可支撑科教又可支撑经济,成长有后劲;财力匮乏的县,财务收入几万万以至几百万,连根基的“吃饭”也包管不了,底子无后续财路可言。

  虽然中国处所财务每年从总账上看根基均衡,但因为处所各级财务环境大不不异,因而下层财务赤字仍然很是严峻。20世纪90年代中期以来,中国县级财务赤字面一度高达40%以上,1998年和1999年仍别离高达31.8%和35.5%,并且越往西部赤字面越大,在有的省份赤字面以至高达60%以上。而目前农村权利教育具有坚苦,急需添加财务投入的地域,恰好集中在中西部贫苦地域的县。

  财务部财务科学研究所的苏明研究员,通过对山东威海与德州两地的教育投入对比发觉,即便是统一省内的分歧县市,财务经济根本和实力分歧,由此所决定的根本教育投入情况也表示出很大的分歧。

  “以县为主”,由县级财务统筹教育资金的投入,虽然能够在必然程度上使县内的贫富不同得以均衡,但仍无补于一个县财务的绝对匮乏。此中一部门财务坚苦的县,即便把权责由乡上升到县,也并不克不及从底子上改变面孔。

  财务转移领取杯水车薪

  地方对处所专项教育财务转移领取包罗“贫苦地域权利教育工程”专款以及“权利教育危房革新工程”专款等,但它们占全国权利教育总收入仅有1%摆布,分派到各个学校无异于杯水车薪从“以乡镇为主”转为“以县为主”,毫无疑问一会儿把县级当局推到了权利教育的前台,使县级财务面对庞大的压力。而当县级财务因本身匮乏难当大任时,就只能希望地方和省级财务对权利教育承担次要义务——教育财务经费的转移领取。

  然而现实表白,转移领取即便作为填补贫富差距的最初手段,对于改变中国权利教育的现状仍然可能见效甚微。据统计,地方对处所的转移领取(包罗税收返还、专项拨款、体系体例补助等)每年放置近5000亿元,且相当比例的转移领取资金被分派到了县乡财务,但因为作为此中次要部门的税收返仍是基于处所上缴税收程度,因此仍然是富者多得,贫者少得,均衡的方针并未实现。

  另一个问题是,中国现行的权利教育财务转移领取在权利教育经费总额中,所占比例是很小的。如地方对处所专项教育财务转移领取包罗“贫苦地域权利教育工程”专款以及“权利教育危房革新工程”专款等,但它们占全国权利教育总收入仅有1%摆布。

  比拟之下,“贫苦地域权利教育工程”是一个较大的项目,它在“九五”期间就已启动,地方财务为之投入39亿元,处所当局响应又投入配套资金73亿元。这笔资金别离在1995~2000年的六年中,由22个省(市、区)的852个县共享。也就是说,即便完全分派到每个县,每年也仅有219万余元;若是再细分到各乡镇的各中小学,已是杯水车薪,更遑论地方大量的转移领取资金总会在半途有所沉淀,不成能完全用到最需要的处所。

  这并不只仅是推论。现实上,自1995年以来,地方和省当局财务部分已制定并起头实施了过渡期间的一般性转移领取法子,对贫苦地域和教育掉队地域予以支撑。但因为一般性转移领取(包罗体系体例补助、税收返还等)照应了原财务体系体例下处所好处款式,发财地域获益较多,贫苦地域仍处于晦气地位;而权利教育专项转移领取力度又太小,轨制不规范,从而使权利教育财务转移领取的均衡效应十分无限。

  不容乐观的前景

  财务部曾于1999年组织过一次对于我国“普九”工程资金投入缺口的调研,认为若是要全面达到“普九”尺度,至多还需对国内1053个县投入资金合计约354亿元毫无疑问,中国权利教育经费的庞大缺口促使决策者对权利教育财务投入体系体例进行鼎新,可是,这在多大程度上能填补缺口,倒是一个未知数。

  据教育部不完全统计,截至2000年4月,全国22个省、自治区和直辖市仅拖欠教师工资总额就达到76.68亿元;此外,农村税费鼎新后,因为农村教育附加费的打消,农村权利教育投入面对新的缺口需要填补。以1998年为例,昔时我国农村教育费附加总额曾经达到165亿元。

  另据相关统计,中国中西部地域农村中小学的贫苦学生约占学生总数的28%,共计1500万人摆布,若是按每个学生平均每年减免学杂费、讲义费200元计较,每年就需要添加投入30亿元。

  北大教育学院副传授王蓉还供给了另一个数据:财务部曾于1999年组织过一次对于我国“普九”工程资金投入缺口的调研,认为若是要全面达到“普九”尺度,至多还需对国内1053个县投入资金合计约354亿元。而王蓉也暗示,这一数据只是在一个较低物价尺度上的保守估量,现实需要只可能是高于这一数字。

  仅以上几个项目,中国权利教育普及工作需要的资金,除了债教师工资及为“普九”达标的投入需要约430.68亿元外,每年还无为贫苦学生减免费用及教育附加打消后所构成的约195亿元资金缺口。国度教育成长研究核心研究员韩民认为,在地方财务投入根基确定,县级财务力量无限的环境下,若何确定各级当局的承担比例涉及各方面的好处放置,是一个很是现实的问题。

  对此,北师大教育办理学院副传授杜育红出格指出,新的农村根本教育财务体系体例该当实行县级统筹,但必需强调地方、省、市、县四级当局分管。必需加大地方与省级财务教育转移领取的力度,包管农村,特别是贫苦农村根本教育的根基投入,缩小地域间根本教育投入的庞大差距。新的农村根本教育财务体系体例要想无效地实施,一方面要看各级当局在农村根本教育经费的分管比例与体例的讨价还价过程中可否达到相对认同的和谈,另一方面还要看上级当局可否找到无效的监视方式与机制。有鉴于此,虽然此次国务院文件划定了“以县为主”的具体内容,但实行起来仍然难度很大。

  王蓉副传授对于“以县为主”同样暗示隆重的乐观。她以其多年实地调研的经验认为,只要规范好大量教育方面的预算外资金,同时调整好处所财务的投入布局,农村权利教育的普及才可能走上正轨。不然,孤登时谈“以县为主”,很可能难以起步,难见实效,最终只能逗留在纸面上。

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